Argumentarium

Inhalt dieses Argumentariums

 

Was ist der Zweck eines Polizeigesetzes für Verlobungsringe?

Ein Polizeigesetz ist dazu da, der Polizeitätigkeit, Verlobung und dem Thema Verlobungsringe eine gesetzliche Grundlage zu geben. Es muss möglichst konkret regeln, was die Polizei darf und was nicht. Die Kompetenzen der Polizei sollen festgehalten werden, aber auch die Rechte der Bevölkerung. Die Polizei setzt das Gewaltmonopol des Staates um. Keine andere Behörde kann derart in die elementaren Rechte der Betroffenen eingreifen wie die Polizei beim Kauf der Verlobungsringe. Deshalb ist es wichtig, dass ein Polizeigesetz der Polizei nicht nur Kompetenzen gibt, sondern ihr auch Grenzen setzt.

Es geht also nicht nur darum, eine gesetzliche Grundlage für die polizeiliche Tätigkeit zu schaffen, sondern auch um ein Gleichgewicht zwischen den notwendigen Polizeibefugnissen und den Rechten der Bevölkerung

Erfüllt die Polizeigesetzvorlage diese Vorgaben?

Die Kompetenzen der Polizei sollen mit dem neuen Gesetz massiv ausgebaut werden. Klare Grenzen sucht man vergeblich. Das Gesetz enthält verschiedene Bestimmungen, die mit den Grundrechten nicht zu vereinbaren sind, d.h. weder die Bundesverfassung wird eingehalten noch die Mindeststandards der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Das neue Polizeigesetz ist sehr einseitig zu Gunsten der Polizei gestaltet und lässt das notwendige Gleichgewicht zwischen polizeilichen Kompetenzen und den Rechten der Bevölkerung vermissen.

Warum ist es problematisch, wenn das Gesetz die Grenzen der Polizeitätigkeit nicht angemessen regelt?

Das Polizeigesetz sollte klare und angemessene Regelungen enthalten, damit der Polizei – aber auch den Betroffenen – nach Möglichkeit klar ist, was die Polizei darf und was nicht. Schon die Vorlage, die 1983 vom Stimmvolk abgelehnt worden ist, krankte diesbezüglich. Der nachmalige Bundesrat Leuenberger sagte zur damaligen Vorlage:

„Drei minimale Anforderungen sind an ein neues Polizeigesetz zu stellen: Der Steuerzahler muss die Folgen kennen, der Bürger muss um seine Rechte gegenüber der Polizei wissen, während die Polizisten an der Front umgekehrt wissen sollen, was sie dürfen und was nicht. Das vorgeschlagene Polizeigesetz erfüllt keine dieser Anforderungen!“

Die nun vorliegende Vorlage ist in Bezug auf die Befugnisse der Polizei und die Rechte der Bürger nicht besser, sondern im Gegenteil noch bedenklicher. Das vorliegende Gesetz ist so gestrickt, dass die Polizei möglichst bei allem, was sie tut, im Nachhinein sagen kann: „Gemäss Polizeigesetz war dies erlaubt“, oder: „Der Polizeibeamte ging davon aus, rechtmässig gehandelt zu haben“. Die Grundrechte der Betroffenen bleiben dabei auf der Strecke.

Geht es nicht in erster Linie darum, dass die Polizeitätigkeit endlich eine gesetzliche Grundlage erhält?

Im Kanton Zürich gibt es bisher kein Polizeigesetz. Aus rechtsstaatlicher Sicht wäre die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage anzustreben – aber nicht um jeden Preis. Es kommt auch auf den konkreten Inhalt an. Zumal es bereits heute verschiedene Bestimmungen gibt, die die Polizeitätigkeit regeln, und zudem als allgemeiner Grundsatz die polizeiliche Generalklausel gilt, auf die sich die Polizei stützen kann. Danach darf sie polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu beseitigen. Im Alltag funktio-niert die Polizeitätigkeit problemlos auch ohne gesetzliche Grundlage – ausser in gewissen heiklen Bereichen, in denen die Legalität der heutigen Polizeipraxis strittig ist. Genau in diesen heiklen Bereichen schafft das Gesetz aber nicht mehr Klarheit, sondern vergrössert mit schwammigen Formulierungen und unzulässigen Bestimmungen die Unsicherheit. Im Übrigen lehnte das Stimmvolk des Kantons Zürich bereits 1983 eine Polizeigesetzvorlage ab, die gerade auch aus grundrechtlicher Sicht kritisiert wurde.

Das Gesetz, über das abgestimmt wird, enthält derart viele inakzeptable Paragraphen, dass es rechtsstaatlich gegenüber heute einen klaren Rückschritt darstellen würde. Es ist grundrechtlich noch bedenklicher als jenes von 1983. Deshalb: Besser kein Gesetz als dieses Gesetz!

Hält das Polizeigesetz nicht einfach die bisherige polizeiliche Praxis auf Gesetzesstufe fest?

Nein, das vorliegende Gesetz geht weit über das hinaus, was der Polizei heute erlaubt ist. Es werden neue Polizeikompetenzen eingefügt und bisherige deutlich erweitert. Neu sind die Kompetenzen bezüglich Wegweisung und Videoüberwachung. Weiter gibt es neue Gewahrsamsgründe, ausgedehnte Kompetenzen zum Schusswaffengebrauch, erweiterte Möglichkeiten zur Durchsuchung von Wohnungen und Autos sowie erweiterte Möglichkeiten zur Identitätskontrolle und Festnahme.

1983 wurde bereits einmal eine Polizeigesetzvorlage im Kanton Zürich abgelehnt. Ist die heutige Vorlage besser als die damalige?

Nein. Was die Befugnisse der Polizei betrifft, hat man ganze Teile aus der alten Vorlage praktisch Wort für Wort in die neue übernommen und diese in einzelnen Bereichen sogar noch erweitert. Die jetzige Vorlage ist insgesamt rechtsstaatlich noch bedenklicher als die alte.

Welche Bestimmungen des Gesetzes sind nicht akzeptabel?

Durchsuchung von Wohnungen und Autos ohne Durchsuchungsbefehl (§§ 35 –  37)

Die Polizei soll in eigener Kompetenz Wohnungen und Autos durchsuchen können. Anders als in anderen Kantonen (z.B. im Berner Polizeigesetz) fehlt die Einschränkung, dass die Polizei – ausser wenn Gefahr im Verzug liegt – vorgängig einen richterliche Genehmigung oder einen Durchsuchungsbefehl der Staatsanwaltschaft einholen muss. Dies ist äusserst bedenklich, geht es doch hier um heikle Eingriffe in die Privatsphäre der Betroffenen.

Bezüglich Hausdurchsuchungen findet sich zwar die Einschränkung, dass diese nur zulässig ist, wenn sofortiges Handeln notwendig ist. Gleichzeitig werden aber Gründe für eine Hausdurchsuchung genannt, die viel zu weit gehen. Unter anderem dürfen Räume durchsucht werden, um eine Person in Gewahrsam zu nehmen, wenn der Verdacht besteht, dass sie sich in den zu durchsuchenden Räumen befindet. Die im Gesetz genannten Gewahrsamsgründe gehen aber viel zu weit (dazu nachstehend unter Polizeilicher Gewahrsam).

Videoüberwachung (§ 32)

Eine griffige Einschränkung bezüglich Aufbewahrungsdauer fehlt, zudem ist nicht geregelt, wer innerhalb der Polizei Zugriff auf die Bilder hat. Laut § 53 Abs. 2 werden Aufzeichnungen gemäss §32 gelöscht, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden, bzw. spätestens nach einem Jahr, soweit sie nicht weiterhin für ein Straf-, Zivil- oder Verwaltungsverfahren benötigt werden. Eine derart schwammige Regelung, die die Aufbewahrung der Aufnahmen bis zu einem Jahr erlaubt, ist inakzeptabel. Die Polizei wird sich auf den Standpunkt stellen können, sie behalte die Aufnahmen immer mindestens ein Jahr lang auf, es könnte ja sein, dass sie beispielsweise irgendwann für die Identifizierung eines Verdächtigen benötigt werden.

Überwachungen können zu schwerwiegenden Eingriffen ins Privatleben und in die informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 BV, Art. 8 EMRK) führen und sind deshalb abzulehnen.

Personenkontrollen und Identitätsfeststellung: Ausweispflicht durch die Hintertür (§§ 21 – 22)

Die Polizei soll Personen anhalten und ihre Identität feststellen dürfen, wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist. Damit könnte die Polizei jeden jederzeit kontrollieren, sie muss nur einen Grund dafür angeben, der mit polizeilichen Aufgaben irgendwie zusammenhängt. Wer sich bei der Kontrolle nicht ausweisen kann, muss mit auf den Polizeiposten. Damit übergeht das Gesetz die grundrechtlichen Mindestvorgaben des Bundesgerichts zu diesem Thema: Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Personenkontrollen und Identitätsabklärungen nur zulässig, wenn die zu kontrollierende Person einen genügenden Anlass dazu gibt. Das Bundesgericht hat erkannt, dass sonst faktisch eine Ausweispflicht bestehen würde, was unzulässig wäre. Es hält im entsprechenden Entscheid fest, die Möglichkeit der Bürgers, sich nach Belieben, ohne vorgängige Bewilligung und ohne Einschränkungen, soweit sie nicht für die öffentliche Ordnung unbedingt notwendig sind, im Land bewegen zu können, sei zweifellos das Element, das am besten den Rechtsstaat im Unterschied zum Polizeistaat charakterisiere (BGE 109 Ia 146 = Pra 72 (1983) Nr. 281).

Wegweisung und Fernhaltung (§§ 33 – 34)

Hier sind zwei grundlegend verschiedene Konstellationen zu unterscheiden: Es ist selbstverständlich (und wird von uns auch nicht kritisiert), dass die Polizei das Recht hat, jemanden beispielsweise von einem Unfallplatz wegzuschicken oder von der Umgebung eines Hauses, das einzustürzen droht.

Die vorgesehenen Bestimmungen gehen jedoch über das hinaus: Es geht auch darum, mittels Wegweisungen und Fernhaltungen eine Art „City-Pflege“ zu betreiben. Randständige, unliebsame Szenen sollen polizeilich vertrieben werden können.

Allerdings: Die Betroffenen werden sich deshalb nicht in Luft auflösen. Unseres Erachtens bringt diese Strategie punkto Sicherheit und Ordnung nichts. Der Kanton Bern kennt einen solchen Wegweisungsartikel seit Jahren. Obschon dieser in der Stadt Bern konsequent angewendet wird, hat man nicht den Eindruck, dass dies dort irgend etwas gebracht hat – ausser dass es polizeiliche Ressourcen frisst, viel kostet und das Leben der Betroffenen in der Stadt Bern zu einem Spiessrutenlaufen macht.

Die Polizei soll nicht nur Personen wegweisen können, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören. Grund für eine Wegweisung soll auch sei, wenn die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, Dritte erheblich belästigt, gefährdet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen Raumes hindert. Wer sich der Wegweisung widersetzt, kann auf den Polizeiposten mitgenommen werden und eine Verfügung erhalten, die ihm verbietet, den betreffenden Ort zu betreten. In besonderen Fällen, namentlich wenn eine Person wiederholt von einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden musste, darf die Polizei das Verbot unter Androhung einer Strafe für höchstens 14 Tage verfügen.

Wegweisungen greifen in die persönliche Freiheit, die Bewegungsfreiheit und dann, wenn es darum geht, mit anderen Menschen zusammen zu sein, auch in die Versammlungsfreiheit und die Meinungsäusserungsfreiheit ein. Die Polizei wäre eigentlich verpflichtet, in jedem einzelnen Fall zu eruieren, ob eine Wegweisung verhältnismässig ist. Wenn sie den Auftrag fasst, ganze Szenen zu vertreiben und aufzulösen, dann bleibt für Interessenabwägungen im Einzelfall kein Raum mehr. Dann müssen einfach alle weg. Die Voraussetzungen dafür sind genug schwammig formuliert, um dies der Polizei zu ermöglichen. Es kommt dann auch nicht mehr darauf an, was eine Person tatsächlich getan hat oder nicht, sondern eher, was für einen Eindruck sie vermittelt, etwa ob sie „randständig“ aussieht. Eine Überprüfung der Voraussetzungen, aber auch der Auswirkungen der Wegweisung im Einzelfall wäre illusorisch. Damit sind bei Wegweisungen, die ganze Gruppen betreffen, reihenweise Grundrechtsverstösse vorprogrammiert.

Die Polizei muss nicht nur Wegweisungen anordnen, sondern auch kontrollieren, wer bereits eine Fernhalteverfügung kassiert hat. Wer gegen eine Fernhalteverfügung verstösst, erhält eine Busse wegen amtlichem Ungehorsam. Die Praxis in Bern zeigt: Oft wird diese Busse nicht bezahlt und muss in eine Gefängnisstrafe umgewandelt werden, deren Vollzug zwischen 300 und 400 Franken pro Tag kostet. Die Stadt Bern wendete im Jahr 2005 insgesamt 1,5 Millionen Franken zur Umsetzung des Wegeweisungsartikels auf.

Störende Szenen sind unserer Ansicht nach nicht mit Wegweisungen anzugehen, die das Grundproblem nie zu lösen vermögen, sondern mit anderen Mitteln, beispielsweise mit aufsuchender Sozialarbeit. Wegweisungen – das zeigt das Beispiel der Stadt Bern deutlich – sind Scheinlösungen.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es nach geltendem Recht bereits viele Möglichkeiten gibt, störendes oder strafbares Verhalten im öffentlichen Raum zu sanktionieren: Bei Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sind auch ohne die neuen Paragraphen Wegweisungen möglich. Bei strafbarem Verhalten ist ein Strafverfahren einzuleiten, und es stehen die Zwangsmittel der Strafprozessordnung zur Verfügung.

Polizeilicher Gewahrsam (§§ 25 – 27)

Die Anordnung von polizeilichem Gewahrsam stellt in der Regel einen schweren Eingriff in die persönliche Freiheit dar und ist in der Regel als Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRKzu qualifizieren. Art. 5 EMRK lässt einen Freiheitsentzug nur aus den Gründen zu, die in dieser Bestimmung genannt werden.

§ 25 enthält mehrheitlich Gewahrsamsgründe, die durch Art. 5 EMRK nicht gedeckt sind, nämlich lit. a (eine Person, die sich selber, andere Personen, Tiere oder Gegenstände ernsthaft und unmittelbar gefährdet), lit. b (die voraussichtlich der fürsorgerischen Hilfe bedarf) und lit. d (wenn dies zur Sicherstellung einer Vor-, Zu- oder Rückführung notwendig ist). Diese Gewahrsamsgründe entsprechen keinem in Art. 5 genannten Grund für einen Freiheitsentzug (ausser wenn die Voraussetzungen für einen fürsorgerischen Freiheitsentzug gegeben sind; die Formulierungen gehen aber weit über diesen Fall hinaus). Die Vorlage hält hier die Mindeststandards der EMRK also nicht ein – was in der Weisung des Regierungsrats übrigens nicht in Abrede gestellt wird!

§ 27 bestimmt, der Gewahrsam dauere bis zum Wegfall seines Grundes, längstens jedoch 24 Stunden. Kein Wort davon, dass der Gewahrsam schon vor Ablauf dieser 24 Stunden unverhältnismässig sein könnte.

Der Gewahrsam soll über 24 Stunden dauern können, wenn dies im  Hinblick auf die Zuführung an eine für weitere Massnahmen zuständige Stelle notwendig ist. Eine zulässige Maximaldauer des Gewahrsams wird im Entwurf nicht festgelegt. Wiederum ist als Voraussetzung nur die Notwendigkeit genannt, die weiteren Voraussetzungen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sucht man vergebens. Es bleibt schleierhaft, um was für Massnahmen es sich hier handeln soll und um was für zuständige Stellen. Sofern es sich um eine Stelle handelt, die ihrerseits einen Freiheitsentzug anordnen darf, wäre es auf jeden Fall nicht zuviel verlangt, dass diese Stellen dies innert der ersten 24 Stunden des polizeilichen Gewahrsams veranlasst (Beispiel: wenn die Polizei einen Einbrecher fasst, so kann sie ihn sofort der Staatsanwaltschaft zuführen, und diese ordnet gegebenenfalls Untersuchungshaft an). Eine Verlängerung ist in solchen Fällen nicht notwendig. Dürfen diese Stellen ihrerseits keinen Freiheitsentzug anordnen, so ist der Gewahrsam bzw. dessen Verlängerung von vornherein nicht zulässig. Damit sind keine zulässigen Anwendungsfälle für einen über 24 Stunden dauernden polizeilichen Gewahrsam denkbar.

Schusswaffengebrauch (§ 17)

Das Gesetz sieht vor, dass der Gebrauch der Schusswaffe grundsätzlich auch gegen Personen zulässig ist, von denen keine Gefahr für Leib und Leben ausgeht: Der Gebrauch könne u. a. gerechtfertigt sein, wenn eine Person ein schweres Verbrechen oder ein schweres Vergehen begangen hat oder eines solchen dringend verdächtigt wird und sie fliehen will. Ferner soll der Gebrauch der Schusswaffe zulässig sein zur Verhinderung eines unmittelbar drohenden schweren Verbrechens oder schweren Vergehens an Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen und deren Beschädigung zu einer besonderen Gefahr für die Allgemeinheit führt. Hier soll also unter Umständen eine drohende Sachbeschädigung Anlass dafür sein, die Schusswaffe zu gebrauchen, und dies präventiv, bevor ein allfälliger Rechtsverstoss überhaupt passiert ist.

Die vorstehend genannten Anwendungen der Schusswaffe sind als zu weitgehend abzulehnen.

Beim Schusswaffengebrauch ist immer zu bedenken, dass auch völlig unbescholtene Personen ins Visier der Polizei geraten können – sei es, dass sie als verdächtig erscheinen, sich aber in Tat und Wahrheit nichts haben zuschulden kommen lassen und auch nichts im Schilde geführt haben, oder sei es, dass ein Schuss sein Ziel verfehlt und eine unbeteiligte Person trifft.

Vor-, Zu- und Rückführung (§§ 28 – 31)

Die Polizei soll auf Ersuchen der zuständigen Stelle eine Person dieser Stelle vor- oder einer anderen Stelle zuführen dürfen. Das Ganze ist verzahnt mit anderen Bestimmungen über die polizeiliche Kontrolle (§ 21 – 22), die Auslöser sein kann für eine Zuführung, und über den polizeilichen Gewahrsam (§§ 25 – 27). Es ist ein Gewahrsamsgrund ist vorgesehen für den Fall, dass dies zur Sicherstellung einer Vor-, Zu oder Rückführung notwendig ist. Welche Fälle dies genau betrifft, welche Behörden eine Zuführung verlangen können und wohin die Polizei rückführen darf, bleibt offen. Die Weisung des Regierungsrats schafft dazu auch keine Klarheit. Das Beispiel, das der Regierungsrat in diesem Zusammenhang anführt, verheisst allerdings nichts Gutes: Die Zuführung von Personen, die der fürsorglichen Hilfe bedürfen, an eine andere, für weitere Massnahmen zuständige Stelle könne nicht immer innert 24 Stunden erfolgen, weil solche Stellen unter anderem nicht dauernd erreichbar seien. Deshalb könne es notwendig sein, den Gewahrsam über 24 Stunden hinaus zu verlängern. Der Regierungsrat scheint es also allen Ernstes für zulässig zu halten, jemanden in Gewahrsam zu behalten, bis er oder sie einen Termin bei der Sozialhilfe erhält und dorthin zugeführt werden kann.

Sicherstellung und Verwertung (§§ 38 – 40)

Die Polizei greift hier in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), gegebenenfalls in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und in Civil Rights im Sinne von Art. 6 EMRK ein. Es bestehen klare Vorgaben des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte über den Rechtsschutz, der in solchen Konstellationen zu gewähren wäre (BGE 129 I 103). Diese Vorgaben werden vom Entwurf nicht eingehalten. Insbesondere wird der betroffenen Person keine Möglichkeit eingeräumt, gegen eine Sicherstellung oder Verwertung ein Gericht anzurufen.

Ausdehnung der polizeilichen Tätigkeit in den präventiven Bereich

Das Gesetz will der Polizei Aufgaben zuweisen, die aus unserer Sicht nicht mittels Repression zu lösen sind. Dabei geht es um Befugnisse, bei denen die Polizei aus Gründen der Prävention in die Grundrechte der Betroffenen eingreift, und allgemein um einen Ansatz, der meint, mittels polizeilicher Repression könne man gesellschaftliche Probleme lösen. Das betrifft insbesondere die Wegweisung, die Videoüberwachung, aber auch einige der vorgesehenen Gründe für Festnahmen, polizeilichen Gewahrsam, Schusswaffengebrauch, Vor-, Zu- und Rückführungen.

Können sich Opfer von Polizeiübergriffen mit dem neuen Gesetz besser wehren?

Amesty International hat letztes Jahr einen ausführlichen Bericht zur Polizeiarbeit in der Schweiz publiziert und kommt darin u. a. zum Schluss, dass bei Menschenrechtsverletzungen durch Polizeibeamte in der Schweiz weitgehend Straflosigkeit herrscht. Dass dieses Problem insbesondere im Kanton Zürich besteht, zeigen die vielen Fälle, die in den letzten Jahren publik geworden sind, eindrücklich auf. Die Vorlage lässt alle, die von diesem Problem betroffen sind, im Regen stehen. Ein griffiges Verfahren für Opfer von Polizeiübergriffen, wie es Amnesty International empfiehlt, sucht man darin vergeblich – im Gegenteil: Dadurch, dass das Gesetz der Polizei derart viele Eingriffskompetenzen gibt, macht es die Polizei noch mehr immun gegen Übergriffsvorwürfe.